Espone il ricorrente di essere stato iscritto per diciannove anni consecutivi nell’elenco della Regione Friuli Venezia Giulia dei medici convenzionati per l’assistenza primaria; di essergli stato da ultimo assegnato l’ambito territoriale del Comune di ….; di essere stato destinatario di un provvedimento di revoca della convenzione al 31.12.2012 per non aver ottenuto nel quinquennio antecedente almeno trecento scelte tra gli assistiti della zona.
Si duole di essere stato leso nella sua aspirazione a vedersi assegnato un diverso (e più popoloso ambito territoriale) a causa del ritardo con il quale la Regione ha pubblicato l’elenco degli ambiti territoriali carenti di medici di medicina generale per l’assistenza primaria.
I termini del 30 aprile e del 31 ottobre per la pubblicazione dell’elenco degli ambiti territoriali carenti di medici convenzionati sono fissati da una fonte non normativa, ma negoziale quale è l’ ACN: dunque sono sicuramente termini non perentori, ma ordinatori. Questo comporta che il loro superamento non determina la consumazione del potere in capo all’Autorità procedente, né provoca di per sé solo l’illegittimità dell’atto amministrativo tardivamente adottato
Tuttavia il ricorrente non ha adempiuto all’onere probatorio che, per regola generale, su di esso incombe in ordine a tutti gli elementi costitutivi dell’illecito aquliano, al cui paradigma è da ricondurre la responsabilità per ritardo della pubblica Amministrazione
Infatti il trasferimento da un ambito territoriale all’altro rimane legato a un serie di variabili, quali la mancata presentazione di domande prioritarie da parte di altri soggetti e il raggiungimento di un numero minimo di assistiti, per loro natura non suscettibili di essere apprezzate nemmeno all’esito di una valutazione di tipo prognostico.
T.A.R. Friuli-Venezia Giulia Trieste Sez. I, Sent., 17-03-2016, sentenza n. 90
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 99 del 2013, proposto da:
M.W., rappresentato e difeso dall’avv. Sara Marchi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alessandra Falagiani, in Trieste, Via C. Battisti n. 8;
contro
Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, rappresentato e difeso dagli avv.ti Roberto Crucil e Michela Delneri, elettivamente domiciliata presso gli uffici dell’Avvocatura regionale, in Trieste, piazza Unità d’Italia n.1;
A.S.S. n. 4 – “Medio Friuli” (ora A.A.S. n. 4 “Friuli Centrale”), rappresentata e difesa dall’avv. Laura Baggio, con domicilio eletto presso la Segreteria Generale del T.A.R., in Trieste, piazza Unità d’Italia n. 7;
A.S.S. n. 6 – “Friuli Occidentale”, (ora A.A.S. n. 5 “Friuli Occidentale”), rappresentata e difesa dall’avv. Vittorina Colò, con domicilio eletto presso la Segreteria Generale del T.A.R., in Trieste, piazza Unità d’Italia n. 7;
A.S.S. n. 3 – “Alto Friuli”, non costituita;
per l’annullamento
– della pubblicazione da parte della Regione Friuli Venezia Giulia nel BUR n. 1/2013 del 2.01.2013 degli ambiti territoriali carenti per l’anno 2012;
– delle determinazioni rese dalle Aziende Sanitarie Locali n. 4 “Medio Friuli”, n. 6 “Friuli Occidentale” e n. 3 “Alto Friuli”;
– di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali, resi a norma dell’articolo 34, comma 1, dell’A.C.N. del 23.03.2005 integrato con l’A.C.M. del 29.07.2009;
per la declaratoria
del diritto del ricorrente al risarcimento del danno per equivalente, per la perdita di chance di poter accedere per l’anno 2013 e 2014 all’attività di assistenza primaria e medicina dei servizi territoriali.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Friuli Venezia Giulia, della A.S.S. n. 4 – “Medio Friuli” (ora A.A.S. n. 4 “Friuli Centrale”) e della A.S.S. n. 6 – “Friuli Occidentale” (ora A.A.S. n. 5 “Friuli Occidentale”);
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2016 la dott.ssa Alessandra Tagliasacchi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
Espone il ricorrente di essere stato iscritto per diciannove anni consecutivi nell’elenco della Regione Friuli Venezia Giulia dei medici convenzionati per l’assistenza primaria; di essergli stato da ultimo assegnato l’ambito territoriale del Comune di Prepotto; di essere stato destinatario di un provvedimento di revoca della convenzione al 31.12.2012 per non aver ottenuto nel quinquennio antecedente almeno trecento scelte tra gli assistiti della zona.
Si duole il ricorrente di essere stato leso nella sua aspirazione a vedersi assegnato un diverso (e più popoloso ambito territoriale) a causa del ritardo con il quale la Regione ha pubblicato l’elenco degli ambiti territoriali carenti di medici di medicina generale per l’assistenza primaria.
Invero, nonostante l’Accordo Collettivo Nazionale (nel prosieguo, breviter, A.C.N.) del 29.07.2009 preveda che il suvvisto atto ricognitivo sia emanato entro la fine dei mesi di aprile e di ottobre di ogni anno, la Regione – per quanto qui di interesse – pubblicava l’elenco relativo al secondo semestre del 2012 sul BUR n. 1/2013 del 2.01.2013, quando cioè il ricorrente – per effetto della surricordata revoca – aveva oramai perduto il requisito di essere un medico convenzionato, necessario per ambire al trasferimento. E, infatti, le relative domande di trasferimento presentate alle AA.SS.SS. nn. 4, 6 e 3 erano proprio per tale ragione respinte.
Con il ricorso introduttivo del presente giudizio il ricorrente impugna, chiedendone l’annullamento, l’atto regionale di ricognizione degli ambiti territoriali carenti per il 2012, nonché i presupposti atti delle Aziende sanitarie, in quanto tardivamente adottati.
La domanda caducatoria è accompagnata dalla domanda risarcitoria da perdita di chance di accedere per gli anni 2013 e 2014 all’attività di assistenza primaria e medicina dei servizi territoriali, parametrata sul reddito ricavato dall’ultimo incaico ricoperto.
Si sono costituite in giudizio, nell’ordine, la A.A.S. n. 4 (subentrata alla precedente A.S.S. n. 4), la Regione Friuli Venezia Giulia e la A.A.S. n. 5 (anch’essa subentrata alla precedente A.S.S. n. 6), tutte concludendo per il rigetto del ricorso avversario. Non si è, invece, costituita in giudizio la A.A.S. n. 3 pure ritualmente evocata.
In particolare, le Amministrazioni sanitarie rilevano come per stessa ammissione del deducente i dinieghi di trasferimento fossero assolutamente legittimi, stante l’incontestata carenza del requisito di cui all’articolo 34, comma 2, lettera a), dell’ ACN, ovverosia essere iscritto nell’elenco regionale dei medici convenzionati.
A sua volta, la difesa regionale solleva preliminarmente eccezione di difetto di giurisdizione per appartenere la controversia relativa al preteso diritto del medico a convenzionarsi con il servizio sanitario nazionale all’ambito di cognizione del Giudice ordinario.
Sempre in via preliminare, parte resistente eccepisce l’inammissibilità del ricorso per aver gravato un atto non provvedimentale.
Nel merito, l’Ente regionale evidenziava come la tempestiva pubblicazione dell’elenco degli ambiti carenti non avrebbe automaticamente garantito al ricorrente l’accoglimento della domanda di trasferimento, dipendendo il conseguimento del bene della vita dalla mancata presentazione di analoga domanda da parte di soggetti aventi requisiti di priorità. Conseguentemente, risulterebbe infondata la domanda risarcitoria formulata da parte ricorrente. Il che sarebbe tanto più vero se si considera che non è possibile, proprio per il carattere intrinsecamente fiduciario del rapporto medico – paziente, fare una previsione anche solamente probabilistica del numero di assistiti che in ipotesi avrebbero scelto il ricorrente e quindi del corrispettivo che questi avrebbe conseguito per l’attività professionale svolta.
All’udienza del 10 febbraio 2016, dopo i chiarimenti resi a verbale dal procuratore di parte ricorrente, la causa era trattenuta in decisione.
L’eccezione di difetto di giurisdizione è infondata.
Spetta, invero, al Giudice ordinario la cognizione delle controversie generate dal dispiegarsi del rapporto di prestazione d’opera professionale tra medico convenzionato e Azienda sanitaria, mentre spetta al Giudice amministrativo la cognizione delle controversie originate dall’esercizio della discrezionalità amministrativa come tipicamente avviene nella individuazione degli ambiti territoriali carenti di medici e nella predisposizione delle graduatorie dei medici richiedenti il convenzionamento (cfr., C.d.S., Sez. III^, sentenza n. 611/2015).
Nel caso di specie si discute del ritardo nella individuazione degli ambiti territoriali carenti, e dunque del ritardo nell’esercitare la discrezionalità amministrativa: si tratta pertanto di controversia che, ai sensi dell’articolo 133, comma 1, lettera a), n. 1, cod. proc. amm., rientra nella giurisdizione del Giudice amministrativo.
Spetta quindi a questo Giudice pronunciarsi sul ricorso introduttivo del presente giudizio.
Anticipando le conclusioni, va detto che il ricorso è infondato nel merito.
Il che consente a questo Tribunale di prescindere dall’ulteriore eccezione preliminare sollevata della difesa della Regione e da ogni ulteriore considerazione in rito.
Peraltro, pare opportuno per prima cosa puntualizzare che non è in contestazione la legittimità dei dinieghi delle Aziende sanitarie di trasferimento del deducente ad altro ambito territoriale, come si evince dal tenore letterale del ricorso e come confermato in udienza dal difensore di parte ricorrente. Quel che è contestato è la legittimità dell’atto di individuazione degli ambiti carenti, a causa della tardiva adozione dell’atto medesimo.
Sennonché, tale tesi non può essere condivisa.
Invero, i termini del 30 aprile e del 31 ottobre per la pubblicazione dell’elenco degli ambiti territoriali carenti di medici convenzionati sono fissati da una fonte non normativa, ma negoziale quale è l’ ACN: dunque sono sicuramente termini non perentori, ma ordinatori. Questo comporta che il loro superamento non determina la consumazione del potere in capo all’Autorità procedente, né provoca di per sé solo l’illegittimità dell’atto amministrativo tardivamente adottato (cfr., T.A.R. Molise, sentenza n. 423/2015).
Nemmeno può trovare accoglimento la domanda risarcitoria.
Il Collegio concorda con la difesa della Regione, laddove rileva che parte ricorrente non ha adempiuto all’onere probatorio che, per regola generale, su di essa incombe in ordine a tutti gli elementi costitutivi dell’illecito aquliano, al cui paradigma è da ricondurre la responsabilità per ritardo della pubblica Amministrazione (cfr., C.d.S., Sez. V^, sentenza n. 3047/2015; C.d.S., Sez. III^, sentenza n. 2040/2015).
Invero, il trasferimento del ricorrente da un ambito territoriale all’altro rimane legato a un serie di variabili, quali la mancata presentazione di domande prioritarie da parte di altri soggetti e il raggiungimento di un numero minimo di assistiti, per loro natura non suscettibili di essere apprezzate nemmeno all’esito di una valutazione di tipo prognostico.
In tale quadro, anche ove si volesse accedere alla tesi più favorevole alle istanze del ricorrente e quindi anche ove si volesse ritenere risarcibile qualunque chance, comunque finisce per mancare la prova dell’esistenza di un nesso di causalità immediata e diretta, di cui al combinato disposto degli articoli 1223 e 2056 cod. civ., tra la condotta dell’Amministrazione (i.e. la ritardata pubblicazione dell’elenco de quo) e la lesione asseritamente patita (in termini di possibilità di guadagno derivanti dallo svolgimento della propria attività professionale in un altro ambito territoriale).
In definitiva, il ricorso è infondato e per questo viene respinto.
Nondimeno, in considerazione dell’oggettivo ritardo con il quale la Regione ha provveduto all’adempimento dell’incombente di cui all’ACN, il Collegio ritiene di compensare integralmente le spese di giudizio tra le parti costituite.