I medici che ritenevano illegittima la trattenuta operata dalla ASL, relativa a somme erogate per pazienti in realtà deceduti sostenevano – tra gli altri aspetti – l’applicabilità del principio di irripetibilità delle somme ricevute in buona fede.
La Corte di Cassazione ha ritenuto infondato l’assunto in quanto se è vero che “il principio della irripetibilità delle somme indebitamente percepite in buona fede dai pubblici dipendenti a titolo di retribuzione è applicabile anche al medico convenzionato, è anche vero che lo è solamente ed in quanto la ripetizione sia tale da compromettere in modo irreparabile le esigenze di vita del medico interessato. [Avv. Ennio Grassini – www.dirittosanitario.net]
Cassazione Civile – Sezione Lavoro, Sent. n. 13235 del 09.06.2009
omissis
Svolgimento del processo
Con separati ricorsi i dottori T.R., C.S. e O.S. hanno convenuto in giudizio la ASL n. X. chiedendone la condanna al pagamento di somme che asserivano indebitamente trattenute, con gli interessi legali e la rivalutazione.
I ricorrenti esponevano di essere medici di medicina generale convenzionati con la ASL n. X., e che nei mesi di gennaio e febbraio del 1999, e in alcuni mesi del 2000, la ASL aveva trattenuto loro, senza preavviso, delle somme pagate per errore.
Secondo i ricorrenti, le trattenute erano illegittime sia perché non erano state precedute da una apposita comunicazione, sia perché era compito dell’azienda revocare la scelta del sanitario per morte dell’assistito e darne comunicazione al sanitario stesso, sia, infine, perché era compito dell’azienda aggiornare mensilmente gli elenchi di ciascun sanitario. Sostenevano che, se la azienda avesse operato tempestivamente, avrebbero potuto acquisire altre scelte.
Costituitosi il contraddittorio, e riunite le tre controversie, il giudice di primo grado respingeva le domande, e questa decisione veniva confermata dalla Corte d’Appello di Reggio Calabria che, con sentenza n. 514/04, in data 3 – 27 dicembre 2004, rigettava gli appelli dei medici interessati.
Avverso questa sentenza, che non risulta notificata, i tre medici hanno proposto congiuntamente ricorso per cassazione, con tre motivi di impugnazione, notificato, in termine, il 20 dicembre 2005.
L’intimata USL n. X. non ha presentato difese in questa fase.
Motivi della decisione
1. Nel primo motivo di impugnazione i ricorrenti denunziano la violazione della L. n. 241 del 1990, art. 7 e segg. nonché l’omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia.
Sostengono che l’azienda sanitaria avrebbe dovuto comunicare ai sanitari l’avvio del procedimento di recupero crediti ai sensi della L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 7. Gli interessati avevano diritto di sapere a che titolo le somme dovevano essere trattenute, i criteri analitici di calcolo e di quantificazione delle somme da trattenere, e i tempi e le modalità di trattenuta delle somme.
La mancata osservanza delle procedure prescritte rendeva nulle ed illegittime le trattenute effettuate dalla ASL. L’illegittimità delle trattenute derivava anche dalla mancata acquisizione, al momento della liquidazione dei compensi ai sanitari, da parte della ASL, della documentazione giustificativa, vale a dire dei tabulati che contenevano gli elenchi aggiornati degli assistiti.
2. Nel secondo motivo di impugnazione, i ricorrenti denunziano la violazione e falsa applicazione dell’art. 2033 c.c. nonché l’omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia.
Criticano la sentenza impugnata per avere ritenuto che fossero applicabili le disposizioni dell’art. 2033 c.c. in materia di indebito oggettivo.
La sentenza, inoltre, sarebbe viziata da insufficiente e contraddittoria motivazione nella parte in cui aveva escluso l’applicabilità al caso di specie del principio di irripetibilità delle somme percepite in buona fede.
3. Nel terzo motivo di ricorso i tre sanitari denunziano la violazione dell’art. 28 della convenzione nazionale per i medici di medicina generale recepita con il D.P.R. n. 314 del 1990 e con il D.P.R. n. 484 del 1996, nonché la violazione dell’art. 1362 c.c. e segg..
La norma della convenzione stabiliva, al punto 2, che la revoca della scelta per morte dell’assistito avesse effetto dal giorno del decesso, e che l’azienda era tenuta a comunicare al medico interessato la revoca entro un anno dall’evento. Invece non aveva provveduto a farlo.
Secondo i ricorrenti, ne sarebbe derivata una responsabilità della ASL e, di conseguenza, l’illegittimità delle trattenute effettuate.
I ricorrenti rilevano, inoltre, che nel conguaglio negativo era stata richiesta la restituzione di circa L. 7.000 per ogni quota quando al sanitario era corrisposta una somma di circa L. 2.000, e sottolineano anche che la circostanza non era stata contestata, e perciò doveva ritenersi sussistente.
Contestano, infine, la sufficienza della motivazione con cui si era sostenuta la legittimità di questo conteggio.
La sentenza si era riportata ad una prassi contabile consolidata, ma i ricorrenti non avevano mai avuto conoscenza di essa, nè – a loro parere – ne era stata dimostrata, o documentata, l’esistenza.
4. Il ricorso non è fondato, e non può trovare accoglimento. E’ infondato, innanzi tutto, il primo motivo di impugnazione. Secondo, infatti, la giurisprudenza di questa Corte, pienamente fatta propria dal Collegio che ne condivide le motivazioni, “le norme della L. n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo riguardano i procedimenti strumentali alla emanazione da parte della P.A. di provvedimenti autoritativi destinati ad incidere sulle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari dei medesimi, caratterizzati dalla situazione di preminenza dell’organo che li adotta, e non sono perciò applicabili agli atti concernenti il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni, i quali sono adottati nell’esercizio dei poteri propri dei datore di lavoro privato, connotati dal potere di supremazia gerarchica, ma privi dell’efficacia autoritativa propria dei provvedimento amministrativo. Pertanto, all’atto di destituzione dall’impiego adottato all’esito del procedimento disciplinare ed a seguito di sentenza penale di condanna per un reato commesso in servizio, non è applicabile l’obbligo della motivazione stabilito dalla L. n. 241 del 1990, essendo sufficiente che nel medesimo sia indicato l’illecito disciplinare che ha giustificato la risoluzione del rapporto di lavoro, costituendo inoltre l’atto di conformazione al lodo arbitrale di cui al D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 59, comma 7 un atto dovuto che non richiede alcuna motivazione.” (Cass. civ., 16 marzo 2003, n. 7704; nello stesso senso, 2 aprile 2004, n.6570; 18 febbraio 2005, n. 33602; 22 febbraio 2006, n. 3880). Di conseguenza i profili di censura prospettati dal ricorrente, e che si riportano ad alcuni adempimenti richiesti dalla stessa legge all’amministrazione per i provvedimenti autoritativi adottati nei confronti del personale nei rapporti di pubblico impiego non sono fondati, perché i ricorrenti, invece, sono legati all’azienda da un rapporto di parasubordinazione di carattere privatistico: come rilevato dalle Sezioni Unite di questa Corte, “I rapporti tra i medici convenzionati esterni e le unità sanitarie locali, disciplinati dalla L. 23 dicembre 1978, n. 833, art. 48 e dagli accordi collettivi nazionali stipulati in attuazione di tale norma, pur se costituiti in vista dello scopo di soddisfare le finalità istituzionali del servizio sanitario nazionale, dirette a tutelare la salute pubblica, corrispondono a rapporti libero – professionali “parasubordinati” che si svolgono di norma su un piano di parità, non esercitando l’ente pubblico nei confronti del medico convenzionato alcun potere autoritativo, all’infuori di quello di sorveglianza, nè potendo incidere unilateralmente, limitandole o degradandole ad interessi legittimi, sulle posizioni di diritto soggettivo nascenti, per il professionista, dal rapporto di lavoro autonomo.” (Cass. civ., S.U., 21 ottobre 2005, n. 20344; nello stesso senso, S.U., 4 agosto 1995, n. 8547, e recentemente, 8 aprile 2008, n. 9142).
Di conseguenza, è esclusa l’applicazione della normativa contenuta nella L. n. 241 del 1990.
5. Anche il secondo motivo di impugnazione è infondato. Va rilevato, innanzi tutto, che non risulta affatto – neppure dalle affermazioni dei ricorrenti – che nel giudizio di merito questi ultimi abbiano contestato nella sua materialità il presupposto di fatto delle trattenute da parte dell’azienda sanitaria, vale a dire la percezione di compensi non dovuti per prestazioni assistenziali che i sanitari non avevano svolto, e non potevano aver svolto, proprio perchè gli assistiti cui si riferivano erano deceduti.
Di conseguenza la Corte d’Appello non era tenuta ad una motivazione specifica su questo punto.
In ogni caso, in questa fase i ricorrenti non contestano la circostanza.
Contestano, piuttosto, che in diritto si rientri nell’ambito dell’indebito oggettivo.
La censura, però, è del tutto generica, anche perché, riferendosi ad una problematica di diritto, avrebbe richiesto, per logica e completezza, l’indicazione della diversa fattispecie giuridica in cui avrebbe dovuto essere inquadrato il comportamento dell’azienda, e delle conseguenze che, in ipotesi, ne sarebbero derivate sul piano giuridico.
In ogni caso, del resto, la sentenza d’appello ha motivato in maniera adeguata e convincente su questo punto dell’inquadramento giuridico della fattispecie materiale, sul fatto, cioè, che si era trattato di un indebito oggettivo.
6. Con un diverso profilo di censura, i ricorrenti lamentano anche, sempre nel secondo motivo di impugnazione, che la sentenza sarebbe viziata per insufficienza di motivazione nella parte in cui aveva escluso l’applicabilità al caso di specie del principio di irripetibilità delle somme ricevute in buona fede.
In realtà, nel dettaglio le critiche dei ricorrenti investono il punto dell’applicabilità anche al loro caso, quali riceventi in buona fede, del principio di diritto che essi stessi hanno invocato.
Le loro censure, però, sono infondate perché, se è vero che “il principio della irripetibilità delle somme indebitamente percepite in buona fede dai pubblici dipendenti a titolo di retribuzione è applicabile anche al medico convenzionato con la USL” (Cass. civ., 24 dicembre 1999, n. 14528), è anche vero che lo è solamente ed in quanto la ripetizione sia tale da compromettere in modo irreparabile le esigenze di vita del medico interessato.
Ed infatti lo stesso precedente giurisprudenziale già citato, prosegue specificando che l’irripetibilità è applicabile “sempre che la ripetizione sia idonea a compromettere in modo irreparabile le esigenze di vita in rapporto ai ricavi dell’attività professionale” (stessa sentenza n. 14528/1999). Nel caso di specie, però, la Corte d’Appello di Reggio Calabria ha motivato in maniera approfondita, partendo da un esame di dettaglio delle circostanze che poi sviluppa con un ragionamento completo e convincente, sulle ragioni per cui in concreto quelle trattenute non potevano incidere in maniera significativa sulle esigenze di vita dei tre sanitari.
Le critiche dei ricorrenti si risolvono, perciò, in una inammissibile contestazione di una valutazione di fatto da parte del giudice di merito.
7. è infondato, infine, anche il terzo motivo di impugnazione. Con un primo profilo di censura i ricorrenti lamentano che l’amministrazione non avrebbe provveduto tempestivamente, come era tenuta, a comunicare loro l’avvenuto decesso degli assistiti:
Vale innanzi tutto, anche a questo proposito, l’argomentazione, già svolta a proposito dell’inapplicabilità della L. n. 241 del 1990: dato che quello con i medici convenzionati non è un rapporto di pubblico impiego, ma un rapporto parasubordinato regolato dai principi propri del diritto privato, e perciò – come ha giustamente osservato la sentenza impugnata a pag. 5 della motivazione – a prescindere da ogni vizio formale degli atti, è sempre onere delle parti dimostrare in giudizio i fondamenti in fatto ed in diritto delle proprie richieste.
Invece, come si è già rilevato, gli interessati non hanno contestato in linea di fatto che gli assistiti fossero deceduti, e perciò di non avere svolto le prestazioni assistenziali che si riferivano a questi ultimi. In ogni caso, la censura non è fondata.
Il testo della norma invocata, vale a dire dell’art. 28 della convenzione nazionale, riportato a pag. 26 del ricorso, stabilisce che “la revoca da operarsi da parte dell’assistito ha effetto dal giorno dei decesso” e che “l’azienda è tenuta a comunicare la revoca al medico interessato entro un anno dall’evento”.
Il testo, per la verità, si limita ad affermare che questo tipo di revoca ha effetto dal giorno del decesso dell’assistito, ma non che nel caso in cui l’azienda non adempia tempestivamente all’obbligo di comunicazione a suo carico ne derivi l’effetto dell’inefficacia dell’evento, vale a dire del decesso dell’assistito, con conseguente protrazione degli obblighi a carico dell’azienda stessa fino a quando non abbia provveduto a comunicare l’evento ai sanitari interessati. In realtà l’analisi del testo non permette questa interpretazione, ed anzi contiene argomenti in senso del tutto opposto, se si considera che per la comunicazione è fissato un termine ampio, di un anno, e che perciò, anche quando l’azienda provveda alla comunicazione tempestivamente, appunto entro l’anno, può rimanere comunque un termine non breve, appunto fino ad un anno, tra la cessazione della prestazioni assistenziali per avvenuto decesso dell’assistito e la comunicazione formale di essa.
In questo caso non sussisterebbe inadempimento da parte dell’azienda e quest’ultima – anche secondo la logica dell’argomentazione dei ricorrenti – potrebbe richiedere la restituzione di eventuali compensi erogati ai sanitari per le prestazioni che avrebbero dovuto erogare, appunto entro l’anno, ad assistibili che, in realtà, erano già deceduti. Questa conseguenza dimostra, però, che la cessazione del diritto dei sanitari convenzionati ai compensi per le loro attività a favore degli assistiti, e dell’obbligo delle aziende sanitarie di erogare loro questi compensi, è collegata all’evento morte degli assistiti, e non alla comunicazione formale di esso da parte dell’azienda sanitaria al singolo sanitario interessato.
8. Gli interessati lamentano, infine, che la sentenza non avrebbe motivato adeguatamente, riportandosi semplicemente ad una pretesa prassi contabile consolidata, sul fatto che la trattenuta effettuata per ogni quota relativa ad una prestazione assistenziale non effettuata superava il compenso che era stato corrisposto per la medesima quota. La censura è infondata.
In realtà, la motivazione sul punto è coerente e completa: la sentenza spiega, infatti, in dettaglio, che i medici ricorrenti avevano superato il massimale delle 1500 scelte da parte di assistiti.
Di conseguenza percepivano un compenso ridotto per l’assistenza erogata agli assistiti che superavano il massimale, e questa era la ragione della differenza di calcolo tra le quote erogate e quelle trattenute.
Soprattutto, come sottolinea a pag. 8 la sentenza della Corte d’Appello di Reggio Calabria, le contestazioni su questo punto erano tardive, e perciò inammissibili, perché negli atti introduttivi al giudizio di primo grado le censure all’operato dell’azienda erano assolutamente generiche.
9. Il ricorso, perciò, è infondato e non può che essere rigettato. Dato che la parte intimata non ha presentato difese in questa fase, la Corte non deve provvedere sulle spese del grado.
P.Q.M.
LA CORTE Rigetta il ricorso Nulla perle spese.
Così deciso in Roma, il 25 marzo 2009.
Depositato in Cancelleria il 9 giugno 2009