Viene impugnato il provvedimento regionale con cui la ricorrente è stato espulso dal corso di formazione specifica in medicina generale (per avere lo stesso stipulato, in aperta violazione dell’art. 11 del decreto Mistero della Salute in data 7 marzo 2006, un contratto di collaborazione libero professionale con la ASL).
Non è dirimente l’allegazione della ricorrente l’espulsione è stata disposta quando la causa di incompatibilità era già cessata in quanto è già stato affermato che non può rilevare la circostanza per cui la ricorrente abbia rimosso la causa di incompatibilità (mediante immediata risoluzione del rapporto di lavoro ), ritenendo che ciò fosse rimedio sufficiente, considerata l’indisponibilità dell’effetto legale derivante dall’inosservanza del divieto (che conduce all’esclusione), nonché il carattere latu sensu sanzionatorio della previsione
Pubblicato il 02/08/2022
N. 10863/2022 REG.PROV.COLL.
N. 04848/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Stralcio)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4848 del 2016, proposto da
……rappresentato e difeso dagli avvocati Jacopo Emilio Paolo Recla, Federica Scafarelli, Antonio Donato Coscia, con domicilio eletto presso lo studio Federica Scafarelli in Roma, via G. Borsi, 4;
contro
Regione Emilia Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Rosaria Russo Valentini, con domicilio eletto presso lo studio Rosaria Russo Valentini in Roma, piazza Grazioli, 5;
Asl 108 – Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Argnani, Arianna Cecutta, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Argnani in Bologna, via Castiglione n.29;
Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’annullamento
per l’annullamento
dei provvedimenti relativi all’espulsione della ricorrente dal corso di formazione specifica in medicina generale 2012/2015 della regione emilia-romagna e del recupero delle somme erogate a titolo di borsa di studio – atto di costituzione ex art. 10 d.p.r. 1199/71e, a seguire, ordinanza tar bologna n. 352/2016
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Emilia Romagna e di Asl 108 – Bologna e di Ministero della Salute;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 24 giugno 2022 il dott. Emiliano Raganella e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La ricorrente, dopo avere superato il concorso per l’ammissione indetto dalla Regione con Delibera n. 257/2012, si è iscritta in data 29 novembre 2012 al Corso di formazione specifica in medicina generale nel triennio 2012-2015 istituito dalla Regione Emilia-Romagna ai sensi dell’art 28 del D Lgs n. 368/1999
Riferisce: di aver sempre preso parte alle attività formative con regolarità e diligenza assolute, come attestato dai giudizi periodici positivi espressi dai tutor e dalla scheda riassuntiva della frequenza al Corso a firma dal coordinatore dell’attività pratica e da quello dell’attività seminariale; conseguentemente all’iscrizione e alla frequenza del Corso, a partire dal 1° settembre 2013, percepisce la relativa borsa di studio pari a € 11.603,00 all’anno (circa 800 Euro / mese); all’inizio del 2015, l’ AUSL Bologna ha offerto alla ricorrente un incarico di sostituzione a tempo determinato di un medico del Dipartimento di Medicina Interna; ricevuta la suddetta offerta, in data 16 gennaio 2015, la ricorrente ha trasmesso un’istanza di sospensione temporanea del periodo di formazione per la durata di un anno; l’istanza è stata inviata alla Regione Emilia — Romagna ed anche alla AUSL Bologna, vale a dire l’Ente cui il Servizio, con Determinazione n. 15515/2012, aveva affidato l’intera “gestione degli aspetti amministrativi e contabili del corso in relazione ai corsisti alla medesima assegnati” (e che aveva offerto l’incarico); nell’istanza di sospensione, la ricorrente ha altresì espressamente richiesto che la sospensione avesse decorrenza immediata, e cioè a partire dal 16 gennaio 2015, e ha precisato che naturalmente l’erogazione della borsa di studio sarebbe stata sospesa per tutto il periodo di durata dell’incarico; stante l’estrema urgenza dell’AUSL Bologna di provvedere alla sostituzione del medico temporaneamente fuori servizio, la ricorrente ha richiesto di riscontrare la propria istanza entro 10 giorni dal ricevimento; non avendo però ricevuto nessuna risposta e facendo affidamento sulla circostanza che la richiesta era stata inviata al medesimo soggetto che aveva proposto la sottoscrizione del contratto e che allo stesso tempo curava gli aspetti amministrativi del Corso, la ricorrente ha quindi accettato l’incarico con decorrenza a partire dal 9 febbraio 2015 e con scadenza all’8 marzo 2015; sennonché in data 12 febbraio 2015, il Servizio ha trasmesso la nota prot, n. PG/2015/91257, rappresentando che nell’istanza della ricorrente non era indicata la ragione della richiesta di sospensione e affermando che la sospensione sarebbe stata possibile solo per impedimenti quali servizio militare, gravidanza o malattia; ricevuta tale comunicazione, la ricorrente ha rinunciato spontaneamente al rinnovo dell’incarico dell’AUSL Bologna per il quale aveva sottoscritto il contratto ed ha trasmesso al Servizio una dichiarazione tramite la quale si impegnava espressamente a prendere parte al Corso con regolarità e diligenza; in data 24 marzo 2015 — dunque dopo la cessazione dell’incarico della ricorrente — il Servizio ha trasmesso alla dott.ssa Zappoli una comunicazione (prot. n. PG/2015/192812) di avvio del procedimento diretto all’accertamento di incompatibilità ex D.M. 7 marzo 2006; tramite osservazioni pervenute in data 15 aprile 2015, la ricorrente ha rappresentato al Servizio tutti i fatti sin qui esposti, dichiarandosi finanche disponibile a rinunciai e alla borsa di studio per il periodo corrispondente alla durata dell’incarico e persino a restituire i compensi ricevuti in relazione all’incarico medesimo; in data 8 maggio 2015, l’Ente intimato ha adottato il provvedimento impugnato con il quale, ha espulso la ricorrente del Corso in asserita applicazione dell’ari 11, commi 1 e 4, del D M. 7 marzo 2006; ha altresì demandato all’AUSL Bologna “il compito di procedere al recupero delle somme erogate alla Dott.ssa Zappoli Paola a titolo di borsa di studio”; l’AUSL ha poi provveduto a tale incombente con nota prot. n. 0057129 in data 16 giugno 2006 richiedendo il pagamento di € 18.593,41, e cioè dell’intero ammontare della borsa di studio fino a quel momento percepita dalla dott.ssa Zappoli.
Ha proposto i seguenti motivi di diritto:
1. Falsa applicazione dell’art. 11 del D.M. 7 marzo 2006. Violazione dell’art. 63 del D.P.R. n. 3/1957. Eccesso di potere per: difetto dei presupposti; difetto di istruttoria; illogicità della motivazione. 1.1. In primo luogo, il provvedimento di espulsione risulta illegittimo, in quanto manca il fondamentale presupposto normativo per disporre l’espulsione, ossia la “presenza” dell’incompatibilità richiesta espressamente dall’art. 11 del D.M. 7 marzo 2006 (“in presenza di accertata incompatibilità”)
Il provvedimento espulsivo, infatti, può essere adottato solo ed esclusivamente qualora la situazione di incompatibilità sia persistente al momento della conclusione del procedimento e mai, invece, quando essa riguardi solo il passato.
Sennonché, come esposto in narrativa, è pacifico e provato per tabulas che la causa di incompatibilità non era “presente” alla data (8 maggio 2015) in cui è stato adottato il provvedimento di espulsione.
2. Falsa applicazione dell’art. 11 del D.M. 7 marzo 2006 sotto ulteriore profilo. Violazione artt. 3 e 97 Cost. Violazione art. 1 della L. n. 241/1990. Eccesso di potere per: irragionevolezza e manifesta ingiustizia; difetto di motivazione.
Il provvedimento impugnato risulta inoltre illegittimo in quanto viola i canoni di ragionevolezza e di proporzionalità che devono sempre informare l’azione amministrativa
3. Falsa applicazione dell’art. 11 del D.M. 7 marzo 2006 sotto ulteriore profilo. Violazione degli artt. 117 Cost. e 6 CEDU. Violazione dell’art. 2 Cost. Violazione art. 3 della L. n. 689/1981. Violazione dell’art. 2106 c.c. Eccesso di potere per: irragionevolezza e manifesta ingiustizia
La ricorrente, dopo aver ricevuto la proposta di incarico da parte dell’AUSL, ha sempre agito mediante comunicazioni formali, presentando alla Regione e all’AUSL l’istanza di sospensione della frequenza al Corso e dell’erogazione della borsa di studio.
4. Violazione dell’art. 17 della L. n. 400/1988.
Si deduce l’illegittimità del D.M. 7 marzo 2006 — sulla base del quale sono stati adottati i provvedimenti impugnati — per violazione dell’art. 17 della L, n. 400/1988, il quale consente l’emanazione di decreti ministeriali solo ed esclusivamente “quando la legge espressamente conferisca tale potere”, con conseguente illegittimità, in via derivata, del provvedimento di espulsione.
Nel caso di specie, si rileva l’inesistenza di una norma di legge che abbia conferito “espressamente” al Ministero della Salute il potere di disciplinare tramite decreto (i) le cause di incompatibilità dei medici generici, ma, soprattutto, (ii) le cause di espulsione dai corsi di formazione.
5. Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del Bando di Concorso. Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del D.M. 7 marzo 2006. Violazione artt. 3 e 97 Cost. Violazione art. 1 della L. n. 241/1990. Eccesso di potere per: irragionevolezza e manifesta ingiustizia.
I provvedimenti impugnati si appalesano illegittimi anche laddove intima alla ricorrente Ia restituzione di tutte le somme percepite a titolo di borsa di studio durante tutta la frequenza al Corso (più di due anni per un totale di €18.593,41).
All’udienza di smaltimento del 26 giugno 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.
Il ricorso è infondato.
Viene impugnato mediante ricorso in riassunzione (dopo declinatoria di competenza del TAR Emilia Romagna) il provvedimento regionale, in epigrafe indicato, con cui la ricorrente è stato espulso dal corso di formazione specifica in medicina generale (per avere lo stesso stipulato, in aperta violazione dell’art. 11 del decreto Mistero della Salute in data 7 marzo 2006, un contratto di collaborazione libero professionale con la ASL).
Alla ricorrente veniva contestata l’esistenza di una situazione di incompatibilità, ai sensi della citata disposizione del D.M. 7 marzo 2006, per avere la medesima svolto una attività lavorativa al di fuori del corso incompatibile con la frequenza a tempo pieno di questo, con conseguente espulsione del medico tirocinante dal corso stesso.
Tutto ciò premesso parte delle questioni agitate nell’odierno giudizio sono state trattate funditus da questo Tribunale nella sentenza n. 4063/2018 dalle cui argomentazioni questo Collegio non intende discostarsi
Invero: la ricorrente era stata ammessa al corso di formazione godendo della borsa di studio; l’art. 24, commi 2 e 3, d.lgs. n. 368/99 prevedono che la frequenza al corso di formazione debba avvenire a tempo pieno. Il comma 2, infatti, stabilisce il principio per il quale “Il corso di cui al comma 1, comporta un impegno dei partecipanti a tempo pieno…”. Cosa debba intendersi per “tempo pieno” è invece definito dal successivo comma 3: “La formazione a tempo pieno, implica la partecipazione alla totalità delle attività mediche del servizio nel quale si effettua la formazione”.
Non è dirimente l’allegazione della ricorrente “l’espulsione è stata disposta quando la causa di incompatibilità era già cessata” in quanto è già stato affermato che non può rilevare la circostanza per cui la ricorrente abbia rimosso la causa di incompatibilità (mediante immediata risoluzione del rapporto di lavoro ), ritenendo che ciò fosse rimedio sufficiente, considerata l’indisponibilità dell’effetto legale derivante dall’inosservanza del divieto (che conduce all’esclusione), nonché il carattere latu sensu sanzionatorio della previsione (TAR Lazio n. 4063/2018).
L’allegazione che l’incompatibilità non fosse prevista dalla legge e neppure dal bando regionale non è fondata.
Invero, l’art. 15 del bando regionale rubricato “Incompatibilità” , conformemente al D.M. 7.3.2006, prevede espressamente che “Nel rispetto dell’obbligo del tempo pieno, ossia compatibilmente con lo svolgimento dell’attività didattica e teorica e senza pregiudizio del raggiungimento degli obiettivi didattici, i medici partecipanti al corso possono esercitare le attività di cui all’art. 19, comma 11 della Legge 28 dicembre 2001, n. 448””
Con riguardo al disposto dell’art. 11 del D.M. 7.3.2006 che commina l’espulsione è già stato affermato che “la previsione contestata nel D.M. trova un chiaro e razionale fondamento nell’art. 24, comma 2, del d.lgs. n. 368 del 1999 …” (Consiglio di Stato n. 2171/2017) e che “tali rigide prescrizioni sono già state ritenute, in sede giurisprudenziale, pienamente coerenti con le pertinenti fonti sovraordinate, in specie con l’art. 24 del D.Lgs. n. 368/1999 …” (TAR Basilicata n. 460/2021)
Riguardo alla doglianza relativa al “mero automatismo del provvedimento espulsivo” si rileva come, in contenziosi analoghi, è già stato riconosciuto che la previsione di cui all’art. 11 del D.M. 7.3.2006, “a prescindere dalla sua espressa menzione nella lex specialis, è vincolante ope legis per l’Amministrazione (non potendo essa diversamente determinarsi) e non può ragionevolmente generare alcun contrario affidamento in capo al corsista che abbia trasgredito al vincolo di esclusività” (TAR Basilicata n. 457/2021).
Del tutto incautamente la ricorrente, come ammesso nel ricorso “non avendo ricevuta nessuna risposta … ha quindi accettato l’incarico” ritendo di fare “affidamento sulla circostanza che la richiesta era stata inviata al medesimo soggetto che aveva proposto la sottoscrizione del contratto” allorquando la richiesta di sospensione dal Corso è stata inviata alla dott.ssa Bianchi mentre la proposta di contratto a tempo determinato proveniva dalla dott.ssa Mittaridonna.
La ricorrente ritiene sussistere il vizio di eccesso di potere per irragionevolezza e manifesta ingiustizia atteso che l’espulsione dal Corso sarebbe stata disposta a fronte di “un’assenza di appena 20 giorni, equivalenti a 5 giorni ovvero a solo 20 ore di lezioni teoriche …”
Sul punto si osserva che il Consiglio di Stato ha affermato che: “La necessità dell’espulsione, connessa alla violazione dell’obbligo sancito dall’art. 11, comma 5, del D.M. citato, priva di qualsivoglia rilevanza, infine, la questione relativa all’eccessivo rigore sanzionatorio e della dedotta violazione del principio di proporzionalità per effetto dell’espulsione medesima, provvedimento di carattere vincolato per l’Amministrazione, dovendosi solo qui osservare che l’espulsione non appare misura inappropriata, ma del tutto adeguata alla violazione di un fondamentale obbligo posto a carico dei corsisti, che ben ne conoscono il fondamento, il contenuto e soprattutto la irrimediabile sanzione, in termini di espulsione, a fronte della sua violazione” (Consiglio di Stato n. 2171/2017, in parziale riforma della sentenza del TAR Lazio, Sez. III quater, n. 8862/2016).
La ricorrente lamenta altresì il recupero integrale della borsa di studio.
La censura è infondata.
“Il recupero delle somme erogate a titolo di borsa di studio (…) assume un carattere rigidamente necessitato, costituendo detta determinazione “(…) un preciso obbligo (…) e un indeclinabile effetto della disposta, legittima, espulsione dal corso” (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 10/5/2017, n. 2171).
In conclusione il ricorso è deve essere rigettato.
La peculiarità della questione esaminata induce in ogni caso il collegio a compensare integralmente tra le parti costituite le spese del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Stralcio), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2022 con l’intervento dei magistrati:
Maria Cristina Quiligotti, Presidente
Emiliano Raganella, Consigliere, Estensore
Raffaele Tuccillo, Consigliere